2009年节能示范企业出炉

[63]笔者认为，在否认事实描述元素的前提下以在地理上，北平位于一个大平原之中，将来有足够的扩充的余地，在交通上是四通八达，有平沈、平绥、平汉、平沪等铁路干线，连络全国各地这种纯粹客观叙事来勾勒北京特定地理方位的宪法形象，[64]有自相矛盾之嫌。

值得注意的是，与省、自治区人大常委会制定的地方性法规受到的立法监督不一样的是，设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规需要受到双重立法监督，一是被省、自治区人大常委会批准后应当受到的事后立法监督;二是在省、自治区人大常委会批准之前应当受到的事前审查监督。令人费解的是，法学界以及立法实务界至今没有一篇探讨地方性法规的合宪性审查相关理论和实践问题的专题论文，这种现象背后确实存在需要加以解释的原因。

如果宪法条文中对此没有明确，不相抵触的结论是无法做出的，故地方性法规的出台会受到合宪性的严重影响。本文仅以河南洛阳种子案祁连山通报案以及道路交通条例侵犯公民隐私监督案为例，来详细说明地方性法规合宪性审查法理中的逻辑困境对地方性法规立法监督实践活动造成的干扰及其原因。为了更好地发挥经济特区的作用，1981年11月26日，第五届全国人大常委会第二十一次会议决定授权广东省、福建省人大及其常委会，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，根据有关法律、法令和政策规定的原则，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。承办该案的李慧娟法官在提交审委会讨论后作出了如下判决：《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。以设区的市的地方性法规为例，虽然立法法设立了五个层次的上位法，但真正有效的上位法应当是省、自治区的人大及其常委会制定的地方性法规，至于说设区的市的地方性法规与更高层次的行政法规的一致性审查，应当通过审查设区的市的地方性法规已经符合的省、自治区人大及其常委会制定的地方性法规是否符合行政法规的合规性审查来实现。

从学术研究的性质和任务来看，如果关注宪法第100条关于地方性法规的规定的法律意义，同样也应当关注《立法法》第99条规定的对地方性法规进行合宪性审查或合法性审查制度设计的价值。此外，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可向全国人大常委会书面提出对可能与宪法或者法律相抵触的地方性法规进行违宪或违法审查的建议。第三阶段：相对成熟阶段（2008年至今）。

关键词:  国家监察体制改革。追本溯源，之所以如此安排，乃是基于对高校与教职工关系的定位而作出的：如果认为彼此之间是契约关系，尤其是在扩大聘用制比例的背景下，那么由人事部门进行政纪处分便是合适的。1993年2月起，中央纪委监察部开启合署办公模式。在管辖权限方面，必须科学划分不同监察主体的案件受理范围，充分发挥各自独特优势。

根据两个为主原则，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，但这并不影响作为校内职能部门之监察机构的主要负责人由学校自行产生，因为高校监察机构虽与学校纪委合署办公，但并未合并设立。鉴于此，监察委员会的职责，应是帮助高校解决廉政监察存在的制度性问题，同时围绕对高校学术专业发展具有监管职能的政府部门和专业性人民团体进行监察，不宜代位履职、直接介入。

高校校级行政领导干部本身不是高校监察机构的监察对象，但作为行政机关任命的高校工作人员应纳入监察委员会的监察对象，同时校级党委领导人员一应纳入此范围。本轮改革下，许多非由行政机关任命的高校工作人员也被认定为国家监察对象。首先，行政监察派驻模式和双轨监察模式均未解决内设监察模式之关键症结，即双重领导制下的派驻机构较诸内设机构并无本质差异，身兼两职的派驻工作人员也很难真正发挥外部监督的优势。本轮改革下，高校监察机构的部分监察对象也被纳入国家监察对象，由此同时接受高校监察机构和国家监察机关的双重监督，其在特定情况下甚至可能受到两种不同性质的处分。

正如有学者指出，高校监察工作属于事业单位的内部监督，在本质上依然属于行政监督工作的性质[6]（P55-56）。为达成本与效能之折中，至少应考虑以下问题：其一，由本级监察委员会直接向高校派驻，还是由前者驻高校主管部门监察机构间接向高校派驻，后者是否契合派驻的授权原理。前者以本校有关部门及其行政工作人员和本校任命的其他人员为监察对象，后者以本级政府各部门及其公务员、本级政府及其各部门任命的其他人员（包括其任命的高校工作人员）以及下一级政府及其领导人员为监察对象。首先，国家监察与行政监察之间并无本质上的承继关系，因此，行政监察派驻有关的理论与实践，无法直接套用至国家监察派驻。

在相当一段时期内，这份意见被视为高校内部监察工作的主要依据。所谓学术自律，是与学术自由相对应的概念。

所谓家规，是相对于国法而言的，例如，许多高校已经制定了诸如某大学《教职工（行政）纪律处分（暂行）规定》《学风建设实施细则》《关于加强二级单位纪检监察工作的暂行办法》《纪检监察信访工作细则》《招生监察工作实施办法》等内部纪律规则。二是对于不属于国家监察对象的高校其他工作人员，若其确实存在职务违纪、违法或者犯罪行为，监察机关可以通过适当形式依法将其定性为《监察法》第15条规定的有关人员。

《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号）在此基础上，要求各校党委旗帜鲜明地支持纪检、监察部门行使职权，并针对招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等诸多方面，强调了高校监察机构的作用。1997年5月，《行政监察法》通过施行，《行政监察条例》同时废止。20世纪80年代末开始，我国高校陆续建立了监察机构，开展了监察工作。其一，在我国，公办高校作为公益二类事业单位，在特定范围内承载着来源于行政权力提供公共产品和公共服务的权力，发挥着与政府部门相似的管理职能，既具有一定的国家公权力属性，又具有相应的社会公权力属性。鉴于原国家监察部已不存在，上述观点皆有其道理，但仍须仔细考察、审慎决定。就前者而言，是单派专员担任高校纪委书记及监察机构主任（或分派两位专员各任一职），还是派数人担此二职及其他中层职务，抑或高校监察工作人员皆由派驻，就后者而言，派驻监察人员之财物若仍由驻在高校统一支出，如何确保其不作壁上观。

在此基础上，二者形成了上下位阶和二元互补的共治关系。结合《公职人员政务处分法》有关规定，处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关两类，鉴于二者在性质上分属专业监督（内部监督）和权力监督（外部监督），此种二元监察并存不悖。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法》和《国务院组织法》，中华人民共和国国务院监察部走入历史舞台。所谓管理岗位，指向的是岗位类别，与《监察法》规定的高校管理人员不是同一概念。

与《行政监察法》规定的行政监察部门相似，高校监察机构以其内设机构的身份，面向部门和工作人员双重对象实施监察。为了实现这种自察，高校及其监察机构通常具有以下四个方面的权限：一是监督检查——针对高校各类机构及其工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法。

一个前置问题是：为什么我国高校监察制度建立之初，选取的是内设监察模式？既然我国公办高校由政府相关部门主管，那么，将高校纳入行政监察派驻范围，这似乎是合理的。二是受理检举控告——针对上述对象有关行为之检举、控告。正如有实务工作者指出，国家监察的合理定位应是协助不包揽、推动不代替、到位不越位，绝不能包打天下、越俎代庖[16]。二是自行制定内部规则——这意味着高校内部诸项事务的规则及监督机制通常应由高校自行制定。

要注意的是，那种认为国家监察全面覆盖即意味着公职人员的全部违纪违法责任皆由监察委员会予以追究的观点，也是缺乏依据的。至于普通事业单位，是否对其派驻还需作进一步考虑。

又如，许多高校在其章程中专门规定：凡属于学校学术委员会职责范围的事务，在提交学校党委会、校长办公会议讨论前，应当通过学校学术委员会咨询、评定或审议，据此，若欲以科研成果未达标或者学术失范为由，调整身兼高校教师身份的行政领导干部的职级身份，也应先行咨询学校学术委员会的意见。二是高校监察机构虽是内部负责行政监察工作的职能部门，却不是唯一的内部监督部门。

高校监察之性质与功能的理清，有助于在内在机理层面明确高校监察是什么，也是进一步研究本轮监察体制改革对其之影响，进而探索此项制度未来改革之路径的重要前提。在廉政监察之外，国家监察应否及多大程度可以介入公办高校内部监督？尚须注意的是，廉政监察远非公办高校内部监督之全部，后者还关涉执法监察、效能监察、审计监察和学术惩戒等多项工作。

例如，积极督促国务院学位委员会办公室（教育部学位管理与研究生教育司）、教育部高等学校有关科类教学指导委员会等单位及其工作人员切实履职，必要时建议文联、作协、科协、法学会等o专业性人民团体及时制定关于学术行为规程的意见或指南等，从而避免高校在规则供给、公共行政或学术认定等方面可能发生的恣意。（二）高校多元监督格局下两种监察的职能交叉范围 结合我国宪法体制和高校性质，高校及其工作人员在行使公权力的过程中，长期以来主要接受四个方面的监督：一是内部监督机构之内部监督。2012年，教育部下发《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》（教监[2012]5号），其一方面废止了《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监[1992]1号），另一方面指出各校可根据现行国家法律法规及《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号）等文件规定继续加强内部监察工作机构和队伍建设，从学校实际出发制定本校有关内部监察工作的规章制度并深入开展工作。将高校纳入国家监察范围应属必要，但两种监察之职能交叉主要限于廉政监察层面。

实践中，针对是否违反学术纪律之审议认定，毫无疑虑是学术自主判断范畴，但若经学术委员会审议认定属实，则有关人员不但将受学术处分，甚或因其学术失范行为而受政纪处分，且此无违一事不二罚原则。在监察对象上，高校监察部门面向部门和工作人员双重对象实施监察，但后者并非指向本校所有工作人员。

其三，何时采取单独派驻，何时采取归口派驻。2008年，中央纪委、教育部、监察部联合印发《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号），其中要求各省级纪委、党委教育工作部门和教育行政部门加强对高校反腐倡廉建设的组织领导和工作指导。

由于国家监察与高校监察存在一定程度的重合，后者的功能空间也面临着相应调整。其二，就高校监察机构而言，其虽不行使学术委员会有关学术指导、评估和审议认定等职权，但对教职工之政纪处分的事由包括了严重违反学术职业道德行为，由此通过惩前毖后对学术科研工作者起到教育、预测和强制等规范作用，进而有助于学术道德建设、维持学术自律。